Derzeit führen verschiedenen Ausschüsse des Deutschen Bundestages Anhörungen zum Thema Netzsperren durch. Nachdem am 25. Oktober 2010 im Unterausschuss Neue Medien bereits ein Expertengespräch mit Sachverständigen zum Thema „Kampf gegen die Darstellung von Kindesmissbrauch im Internet: Technische und organisatorische Fragen“ stattfand, zog der (bei dem Thema federführende) Rechtsausschuss nun nach. Eine Ankündigung der Anhörung samt der ihr zu Grunde liegenden Gesetzesentwürfe der Oppositionsfraktionen und die abgegebenen Stellungnahmen findet ihr hier. Leider wurde die heutige Anhörung trotz anders lautender Ankündigungen nicht gestreamt. Es ist bislang auch unklar, ob es einen öffentlich zugänglichen Audiomitschnitt geben wird.
Die heutige Expertenrunde hat sich sowohl mit der juristischen Bewertung des Vorgehens der Bundesregierung in Sachen Zugangserschwerungsgesetz auseinandergesetzt, gleichzeitig aber auch die Frage beleuchtet, inwieweit Sperren überhaupt als probates Mittel gegen die Darstellung von sexuellen Missbrauch von Kindern im Internet angesehen werden können.
Während die Meinung der Juristen, was das Vorgehen der Bundesregierung, ein ordnungsgemäß im Bundestag verabschiedetes, vom Bundespräsidenten unterschriebenes und im Bundesgesetzblatt veröffentlichtes Gesetz einfach per Ministererlass auszusetzen bzw. dessen Inhalte teilweise nicht anzuwenden, angeht, war die Meinung der gehörten Sachverständigen eindeutig. Hier handele es sich um ein klar verfassungswidriges Vorgehen. So äußerten zahlreiche Sachverständige, dass sowohl die derzeitige Handhabung des Zugangserschwerungsgesetzes als auch die Weisung durch das Bundesministerium des Inneren ersichtlich verfassungswidrig seien. Das Zugangserschwerungsgesetz sei, so zahlreiche Experten, zudem formell und materiell verfassungswidrig. Es fehle dem Bund die Gesetzgebungskompetenz. Zudem mangele es an einem Bestimmtheitsgebot. Auch sei die Verhältnismäßigkeit des Gesetzes kritisch zu hinterfragen. Insgesamt bestünden „erhebliche Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Zugangserschwerungsgesetzes“.
Hier Auszüge aus den einzelnen, im Vorfeld der Anhörung abgegebenen Stellungnahmen:
RA Dominik Boecker bezeichnete die derzeitige Handhabung des Zugangserschwerungsgesetzes als klar verfassungswidrig. Auch die Weisung durch das Bundesministerium des Inneren sei „ersichtlich verfassungswidrig“. Das Zugangserschwerungsgesetz sei zudem formell und materiell ebenfalls verfassungswidrig. Boecker verweist sowohl auf die fehlende Gesetzgebungskompetenz des Bundes als auch auf die fehlende Verwaltungskompetenz des BKAs. Materielle Verfassungswidrigkeit ergebe sich weiter durch den Verstoß gegen mehrere Grundrechte und die inhaltliche Unbestimmtheit des Gesetzes. Boecker empfiehlt, das Gesetz vollständig aufzuheben. Er empfiehlt darüber hinaus eine völkerrechtliche Regelung zum Löschen von Missbrauchsbildern, die die Unsicherheiten für Provider und Ermittler auszuräumen helfe. Er empfehle eine Lösung, die den Abruf des inkriminierten Materials für alle Nutzer weltweit unterbinde.
Dr. Frey sprach in seiner Stellungnahme von „vielfältigen verfassungsrechtlichen Problemen“ und einer „Reihe handwerklicher Mängel“ des Gesetzes, welche man bereits in mehreren Anhörungen dargelegt habe. Dem Gesetz mangele es an Normenklarheit und Normenbestimmtheit. Vielmehr blieben die Tatbestandsmerkmale diffus. Auch die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen sei zweifelhaft. Zentrale Regelungsgegenstände bezögen sich auf „die am wenigsten wirksamen Maßnahmen gegen die Perpetuierung der schwerwiegenden Verletzungen des Persönlichkeitsrechts der dargestellten Kinder“. Derartige Zugangserschwerungen würden die betreffenden Inhalte weder aus dem Internet tilgen, noch Straftäter von ihrem Tun abhalten. Zugangserschwerungen hätten lediglich „ein (technisch leicht zu umgehendes) Verschleiern von weiter verfügbaren kinderpornographischen Inhalten im deutschen Kommunikationsraum“ zur Folge. Entsprechende Inhalte sollten jedoch wirksam bekämpft werden. Hierfür bedürfe es eines abgestuften Gesamtkonzeptes. Ein neues Löschgesetz benötige man nicht, vielmehr eine bessere internationale Kooperation und eine bessere technische und personelle Ausstattung der Strafverfolgungsbehörden. Geltende gesetzliche Regelungen, z.B. im JMStV in Verbindung mit dem Rundfunkstaatsvertag seien ansonsten vollkommen ausreichend. Dr. Frey warnte zudem vor einem „Dammbruch“ und davor, dass es zu einem „universellen Einsatz von Internetsperren im Internet“ komme. Auch Dr. Frey sprach sich für eine vollständige Aufhebung des Gesetzes aus.
Dr. Schnabel gab zu bedenken, dass die Idee von Access-Blocking keineswegs neu sei. Die Geschichte des Access-Blockings sei vielmehr „die Geschichte des Fehlers, die aus dem allgemeinen Ordnungsrecht bekannte ´top to bottom`-Regulierung auf das Internet übertragen zu wollen“. Schnabel führte in seiner Stellungnahme zahlreiche Beispiele bisheriger Sperr-Bemühungen an und verwies darauf, dass seit einiger Zeit auch Vertreter der Unterhaltungsindustrie (v.a. aus der Musik- und Erotik-Industrie) versuchen würden, Access-Provider für die von ihren Kunden begangenen Verstöße gegen das Urheberrecht verantwortlich zu machen. Ihr Ansinnen sei von Zivilgerichten jedoch immer wieder zurückgewiesen worden, was dazu führen würde, dass die Rechteinhaber nun „durch die Instanzen“ zögen. Es würden sich also die Sperrbefürworter und die zu sperrenden Inhalte ändern, nicht jedoch die Erfolglosigkeit dieses Vorgehens. So habe in keinem der geschilderten Fälle das Access-Blocking zur Verbesserung der Situation geführt. Dies hätten inzwischen auch die meisten Gerichte erkannt. Sperren, so Schnabel weiter, lenkten vom eigentlichen Problem ab und würden dafür sorgen, dass vorhandene Ressourcen verschwendet werden würden. Der eigentlich verbesserungswürdige Zustand werde nicht verändert, es bleibe das selbstzufriedene Gefühl, „wenigstens überhaupt etwas gemacht zu haben“. Vor diesem Hintergrund bestünde die Gefahr, dass sich die Tätigkeit des Gesetzgebers im Zugangserschwerungsgesetz erschöpfe. Gegen das Problem, dass Bilder und Videos im Internet verfügbar seien, die den realen Missbrauch von Kinder und Jugendlichen zeigten, sei damit jedoch nichts getan. Der wesentliche qualitative Unterschied bezüglich des Zugangserschwerungsgesetzes im Vergleich vorausgegangener Sperrversuche bestünde darin, dass „der Irrtum in ein Spezialgesetz gegossen“ wird.
Auch Prof. Dr. Heckmann gab bezüglich des Zugangserschwerungsgesetzes zu bedenken, dass „erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken“ bestünden und in der Fachliteratur zudem „Bedenken gegen eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes“ geäußert worden sei. Das Zugangserschwerungsgesetz verfolge zweifellos legitime Zwecke. Das eingesetzte Mittel einer Sperrinfrastruktur sei jedoch nur in einem „sehr geringen Umfang geeignet“, die Gesetzeszwecke „zumindest ansatzweise“ zu fördern. Sperren griffen nur einen geringen Teil des relevanten „Marktes“ an und könnten zudem leicht umgangen werden. “Erhebliche Bedenken“ bestünden auch bezüglich der Verhältnismäßigkeit. „Der sehr geringen Zwecktauglichkeit des Mittels stünden erhebliche Risiken und Nebenwirkungen von Netzsperren gegenüber“. Prof. Dr. Heckmann verwies auf die Gefahr, dass Grundrechte Dritter verletzt werden würden. Eine Sperrinfrastruktur könne sich zudem „kontraproduktiv für den Opferschutz“ auswirken. Zudem bestünden „rechtsstaatliche Bedenken in Hinblick auf die hinreichende Bestimmtheit des Gesetzes, den Parlamentsvorbehalt für wesentliche Entscheidungen, das Fehlen eines Richtervorbehaltes, die Rechtsschutzgarantie und die Verwaltungskompetenz des Bundes“. Auch Prof. Dr. Heckmann empfiehlt aus diesen Gründen, das Zugangserschwerungsgesetz „ersatzlos aufzuheben“ und „wirksamere Wege zur effizienten Bekämpfung des Kindesmissbrauchs zu suchen und zu beschreiten“.
Prof. Dr. Hoffmann-Holland verwies auf die in der (verfassungs-) rechtlichen Fachliteratur geäußerten „erheblichen Bedenken gegen die formelle und materielle Verfassungsmäßigkeit des Zugangserschwerungsgesetzes“ und listete ebenfalls die von zahlreichen Sachverständigen geäußerten Argumente auf: Die Zuständigkeit des Bundes und des BKAs seien fraglich, die Geeignetheit und Erforderlichkeit der Regelung ließen sich „nur bei einem sehr weiten Verständnis der Einschätzungsprägorative des Gesetzgebers“ annehmen. Prof. Hoffmann-Holland wies darauf hin, „dass das Zugangserschwerungsgesetz problematische Aspekte zeigt, die mitunter als `symbolische Gesetzgebung´ bezeichnet werden“ könnten und warnt davor, dass die Ressourcenbindung eines „ineffizienten Gesetzes“ dazu führe „bestehende Alternativen“ zu schwächen. Der Begriff „symbolische Gesetzgebung“ charakterisiere eine Methode legeslativen Tätigwerdens, die sich im Bekenntnis zu bestimmten Werten bzw. in der aktionistischen Reaktion auf gesellschaftliche Erwartungen erschöpft, hierbei aber den postulierten Rechtsgüterschutz nicht oder allenfalls nur geringfügig zu erreichen vermag.“ Durch eine solche symbolische Gesetzgebung könne es zu einer „Vernachlässigung tatsächlich effektiver Schutzmaßnahmen kommen“, wodurch gegebenenfalls „kontraproduktive Wirkungen“ bezüglich des Rechtsgüterschutzes die Folge sein können. Hinsichtlich des Zugangserschwerungsgesetzes sei „trotz der Intention, den Zugang zu Kinderpornographie zu erschweren“ eine „Verschlechterung des Opferschutzes zu befürchten, insbesondere wenn die ineffektive nationale Sperrung die internationale Löschung“ verdränge. Prof. Hoffmann-Holland gab zu bedenken, dass eine bloße Aussetzung der Sperrvariante nicht mit Art. 20 Abs. 3 Hs. 2 GG, wonach die vollziehende Gewalt an Gesetz und Gesetz gebunden sei, in Einklang gebracht werden könne. Alle vorgelegten Gesetzentwürfe der Oppositions-Fraktionen werden als gangbar zur Aussetzung des Gesetzes charakterisiert.
Auch Dr. Jürgen-Peter Graf gab in seiner Stellungnahme zu Protokoll, dass die aktuelle Rechtssituation im Hinblick auf die Nicht-Anwendung des Zugangserschwerungsgesetzes aus Rechtsgründen „weder vertretbar noch länger hinnehmbar“ sei. Das „verfassungsrechtlich fragwürdige Vorgehen, durch Erlass des Bundesinnenministers noch vor Inkrafttreten des Gesetzes dem nachgeordneten Bundeskriminalamt eine `Auslegungshilfe´ zu geben“ habe „erstmalig ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz entgegen der Intention der dieses Gesetz beschließenden Abgeordneten praktisch in seiner wesentlichen Zielsetzung von Anfang an leerlaufen lassen.“ Graf lehnt alle drei vorgelegten Gesetzesentwürfe jedoch ab und verweist darauf, dass es die damalige allgemeine Intention war, entsprechende Inhalte zu löschen. Durch die Aufhebung käme es zu dem Umstand, dass es nicht mehr als Verpflichtung staatlicher Behörden dargestellt werden könne, sondern die Verpflichtung zur Löschung „praktisch ins Belieben von Polizei und/oder von Providern gestellt werden würde, was einer Unterstützung der Verbreitung kinderpornographischen Materials gleich käme. Darüber hinaus fordert Dr. Graf, „das Zugangserschwerungsgesetz unter Wegfall der rechtlich fragwürdigen Einschränkungen künftig umfassend anzuwenden“, und verweist auf dem im Gesetz formulierten Vorrang von Löschen vor Sperren und darauf, dass das Löschen bezüglich in Deutschland abgespeicherter Inhalte absolut effektiv sei, „was übrigens auch für andere EU-Staaten gilt“. „Nur bei Angeboten, welche nicht im Geltungsbereich der EU angeboten werden“ und bei denen davon auszugehen ist, dass eine Mitteilung an die zuständigen Stellen des Landes nicht oder nicht in angemessener Zeit zu einer Lösung führen werde, können solche Angebote in eine zu erstellende Sperrliste aufgenommen werden.“ Die Argumente, die gegen Sperren angeführt werden (Overblocking, grundrechtliche Bedenken, Ausweitung von Sperren, leichte Umgehbarkeit), würden allesamt nicht überzeugen. Die Einführung von Sperrlisten erscheine aufgrund der Intention des Zugangserschwerungsgesetzes nunmehr angezeigt, nachdem die Löschbemühungen des BKA in den Ländern […], keine zureichenden Erfolge gezeigt haben.
BKA-Vizechef Maurer gab, obwohl diese Frage eigentlich nicht im Rahmen der Anhörung zur Erörterung stand, in seiner Stellungnahme zu Protokoll, dass der „kriminalpolizeiliche Bedarf des Zugangserschwerungsgesetzes“ unverändert gegeben sei. Die bisherigen Ergebnisse der vorgenommenen Evaluierung würden die Notwendigkeit belegen. Die Begründungen zur Aufhebung des Gesetzes würden zudem, so Maurer, keine neuen Argumente enthalten. Maurer wiederholte in seiner Stellungnahme noch einmal die Position des BKA, dass in Deutschland gehostete kinderpornografische Inhalte problemlos gelöscht werden könnten. Es sei jedoch das grundsätzliche Problem bei der Bekämpfung kinderpornographischer Inhalte im World Wide Web, dass diese, wie auch die aktuelle Evaluation belegen würde, fast ausschließlich auf Servern im Ausland lägen. Es handele sich demnach nicht um eine Frage mangelnder personeller Ressourcen, da man schlicht nichts unternehmen könne, da die polizeilichen Befugnisse mehrheitlich in die Hoheitsbefugnisse ausländischer Staaten fallen würden.
Der Däne Lars Underbjerg berichtete als dänischer Polizeibeamter von den Erfahrungen, die man in Dänemark mit Sperren gemacht hat. Dem Vorbild Norwegens und Schwedens folgend, die 2004 und 2005 mit der Filterung kinderpornographischer Webseiten begonnen haben, sei man auch in Dänemark zum Sperren übergegangen. Underbjerg vertrat in seiner Stellungnahme die Meinung, dass das vorgeschlagene „notice and take down“-Verfahren „nur in einer idealen Welt, jedoch nicht bei der praktischen alltäglichen Arbeit“ funktioniere. Für viele Länder stelle die Löschung kein Priorität dar oder es gäbe eine mangelnde Bereitschaft zur Zusammenarbeit seitens der beteiligten Internet-Provider. Viele Domains existieren zudem nur wenige Tage, dazu fehle in vielen Ländern die gesetzlichen Grundlagen zur Beweissicherung, bevor eine Domain vom Netz genommen werde. Somit seien die Beweise verloren. Das Filtern funktioniere durch das DNS-System auch dann, wenn die Domains ihren Standort wechselten. Der Domain-Name werde dann nur zu einer anderen IP umgeleitet. Werde ein Domain vom Netz genommen, so tauche sie höchst wahrscheinlich kurz darauf an einem anderen Standort wieder auf, und die Polizei müsse erneut „mit sämtlichen Strafverfolgungsbehörden auf der ganzen Welt“ versuchen, sie vom Netz nehmen zu lassen. Diese Domains stattdessen auf nationaler Ebene zu filtern, ist nach Underbjerg eine Alternative.
Bereits während der Anhörung im Unterausschuss Neue Medien am 25.10. wurde deutlich, dass nur das rigorose Löschen von Seiten mit entsprechenden Inhalten ein Weg sein kann, derartige Inhalte aus dem Netz zu tilgen und eine effektive Strafverfolgung zu ermöglichen. Heute wurde darüber hinaus – fernab jeglicher Unterschiede, was die Bewertung von Netzsperren angeht – deutlich, dass der derzeitige Zustand eines per Ministererlass ausgesetzten Gesetzes ein verfassungsrechtlich nicht haltbarer und für unsere Demokratie schädlicher Zustand ist. Zudem wurde deutlich, dass das Zugangserschwerungsgesetz zahlreiche Mängel aufweist. Die Bundesregierung muss jetzt handeln und zunächst das Zugangserschwerungsgesetz auf einem verfassungsrechtlich sauberen Weg zurücknehmen. Oder, wie es Dr. Schnabel in seiner Stellungnahme ausdrückte: „Im Interesse aller Beteiligten sollte das Zugangserschwerungsgesetz daher so schnell wie möglich aufgehoben werden und seinen Status einnehmen als Fußnote im Kapitel „Fehlentwicklungen“ in der Geschichte der Entwicklung des Internet in Deutschland.“
Darüber hinaus wurde auch während der heutigen Anhörung noch einmal deutlich: Wir können es uns nicht länger erlauben, Placebo-Debatten über sich als vollkommen sinnlos – ja sogar kontraproduktiv – erweisende Netzsperren zu führen. Wir müssen – so schnell wie irgend möglich – dazu kommen, das Debattieren über Netzsperren zu beenden und uns stattdessen einer mehrdimensional angelegten Strategie gegen den sexuellen Missbrauch, der einer späteren Darstellung im Netz immer vorausgeht, zuzuwenden.
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