Bundesregierung setzt weiter auf Netzsperren – Auswertung unserer Kleinen Anfrage zur Clearingstelle Urheberrecht im Internet (CUII)

Im Februar 2021 gründeten deutsche Anbieter von Internetzugangsdiensten gemeinsam mit Rechteinhabern die „Clearingstelle Urheberrecht im Internet“ (im Folgenden: CUII). Dem Projekt liegt ein gemeinsamer 24-Seitiger öffentlich einsehbar Verhaltenskodex zu Grunde. Ziel der CUII ist es, eine Lösung für den Umgang mit sogenannten „strukturell urheberrechtsverletzenden Websites“ zu finden und „gerichtliche Auseinandersetzungen zu vermeiden“ wie aus der Präambel des Verhaltenskodex hervorgeht (vgl. auch die initiale Pressemitteilung der CUII vom 11.3.2021). Soweit ersichtlich haben die Beteiligten die Sache ausschließlich unter sich geregelt. Es waren keine Vertreterinnen und Vertreter von sonstigen Internetanbietern und der Zivil-gesellschaft beteiligt. Dennoch ist der mit der CUII verfolgte Ansatz nach unserer Ansicht dazu geeignet, deren Interessen empfindlich zu beeinträchtigen.

Daher haben wir in der grüne Bundestagsfraktion eine Kleine Anfrage an die Bundesregierung gestellt, in der wir uns vor allem nach deren Position zur Rechtmäßigkeit der CUII erkundigen. Wir erachten Netzsperren weiterhin als nicht sachgerecht für die verfolgten Zwecke, da diese höchst missbrauchs- und fehleranfällig sind und leicht umgangen werden können. Nunmehr liegen die Antworten der Bundesregierung (pdf) vor.

Hintergrund: Netzsperren im Urheberrecht

Doch zunächst nochmal etwas Kontext: Seit Jahren versuchen Rechteinhaberinnen und Rechteinhabern und ihre Interessensvertretungen gegen eine Vielzahl von Websites, die Nutzerinnen und Nutzer unter systematischer Verletzung von Urheberrechten Zugriff auf urheberrechtlich geschützten Inhalte vermitteln, vorzugehen. Neben der Löschung von Inhalten, fordern sie Sperrungen bestimmter Seiten und Angebote und streiten mit den An-bietern von Internetzugangsdiensten um die Frage, unter welchen Voraussetzungen ihnen ein Anspruch auf Sperrungen zusteht. Ihr Ziel ist es, so den Zugriff auf illegale Angebote von Kulturgütern wie Games, Musik, Filme, E-Books und weiteren urheberrechtlich geschützten Inhalten zu verhindern.

Sogenannte „Netzsperren“ werden seit vielen Jahren äußerst kontrovers diskutiert. Die Kritik ist dabei vielfältig: Netzsperren belassen Inhalte letztendlich an Ort und Stelle, lediglich der Zugang wird erschwert. Klar strafbare Inhalte werden nicht gelöscht und der Strafverfolgung zugeführt. Auch aus technischer Sicht ist das Instrument zudem nur begrenzt tauglich, da die Schutzvorrichtung einer Adresssperre für Seiten mit beanstandeten Inhalten oftmals mit geringem technischem Aufwand umgangen werden kann (https://www.telemedicus.info/netzsper-ren-was-geht-technisch/). Netzsperren sind somit oftmals nicht hinreichend effektiv. Zusätzlich können sie auch im Einzelfall dazu führen, dass der Zugang zu legalen Inhalten erschwert wird. So kam es immer wieder zu einem sogenannten „Overblocking“ von Inhalten, die nicht gesperrt werden sollten. In Bezug auf die Rechtmäßigkeit von Netzsperren insgesamt, im Bereich des Urheberrechts im Speziellen, besteht seit Jahren Unklarheit. Wann genau Rechteinhaber im Urheberrecht einen Anspruch auf Netzsperren haben, ist noch immer nicht abschließend geklärt.

Die Kritik an der CUII

Netzsperren zielen darauf ab, den Zugriff auf die gesperrten Inhalte für die Allgemeinheit zu erschweren. Aus der Fehler- und Missbrauchsanfälligkeit der Maßnahme resultierende Kollateralschäden für die Allgemeinheit. Unter anderem wegen dieser Effekte hat die CUII im rechtswissenschaftlichen Diskurs Kritik erfahren. Erste Sperren wurden schon umgesetzt, weitere stehen in Aussicht.

Die Kritik richtet sich nicht nur gegen die Netzsperren und deren Wirkung, sondern auch gegen die konkrete Ausgestaltung der Clearingstelle. Die CUII prüft, ob Netzsperren verhängt werden, in einem Verfahren, das zwar einen gerichtsförmigen Eindruck erweckt, aber objektiv nicht die gleiche demokratische Legitimation aufweisen kann. Auch die Kriterien, anhand derer sich die Prüfung vollzieht, sind immerhin an die von der Rechtsprechung konkretisierten Vorgaben des materiellen Rechts angelehnt, richten sich aber letztendlich maßgeblich nach der zwischen den Beteiligten getroffenen Vereinbarung (vgl. Nr. 2 Buchst. a), Nr. 6 Verhaltenskodex CUII). Auch wenn die CUII betont, es handele sich um eine unabhängige Stelle, so ergeben sich nach unserer Ansicht berechtigte Zweifel an ihrer Neutralität bereits daraus, dass es sich um einen Zusammenschluss von Verbänden und Unternehmen handelt, der keinen Anspruch auf eine umfassende Repräsentation aller Betroffenen erheben kann. Insgesamt handelt es sich um ein maßgeblich privat-wirtschaftlich organisiertes Verfahren, bei dem Netzsperren zunächst verhängt werden, ohne dass eine richterliche Entscheidung darüber ergangen ist.

Die Rolle von BNetzA und BKartA

Im Kontext der Schaffung der CUII stellen sich nach unserer Ansicht eine ganze Reihe bislang unbeantworteter Fragen – u.a. zur Rechtsmäßigkeit der Verfahren, zur Etablierung von Rechtsschutzmechanismen, aber beispielsweise auch zur Rolle der Bundesregierung und der ihr unterstellten Bundesbehörden wie das Bundeskartellamt (BKartA) und die Bundesnetzagentur (BNetzA) und wie diese konkret gedenkt sicherzustellen, dass die Vorgaben zur Wahrung der Netzneutralität tatsächlich eingehalten werden. Der Verhaltenskodex der CUII regelt die Einbindung der BNetzA in den Prozess. Die Behörde soll demnach lediglich formlos zu den Sperrentscheidungen der Clearingstelle Stellung nehmen. Sie will aber die von der CUII eingereichten Anträge zunächst nur summarisch prüfen und behält sich eine genauere Prüfung lediglich im Fall von Beschwerden und veränderten Sachbegebenheiten vor. Die formlosen Briefwechsel zwischen CUII und BNetzA im Rahmen der Verhandlungen zur CUII-Gründung wurden nicht öffentlich gemacht.

Gleiches gilt für die Absprachen mit dem BKartA. Dieses vermeldete, dass es im Rahmen seines Ermessens entschieden habe, im derzeitigen Stadium keine kartellrechtlichen Einwände zu erheben. Dennoch hat es ein kartellbehördliches Verwaltungsverfahren eingeleitet. Inzwischen hat sich gezeigt, dass legitime kartellrechtliche Bedenken gegen die CUII bestehen. Die Töne seitens des BKartA klingen inzwischen weniger überschwänglich, als dies noch zu Beginn der Fall war. Die Wettbewerbsbehörde sieht in der privaten Rechtsdurchsetzung durch die CUII durchaus „die Gefahr einer Überdehnung und Sperrung auch rechtmäßiger Inhalte“, der sie durch Schutzvorkehrungen bei der Gestaltung des Gremiums vorbeugen wollte. Ein künftiges Verbot der CUII ist denkbar.

Auswertung der Antwort der Bundesregierung

Aus der Antwort der Bundesregierung ergibt sich insbesondere, dass sie weiterhin am umstrittenen Instrument der Netzsperren festhält, um Urheberrechtsverletzungen im Internet zu erschweren. Die Bundesregierung betont, DNS-Sperren könnten zu einer Eindämmung des Zugangs zu strukturell urheberrechtsverletzenden Websites führen. Den Rechteinhabern könne damit das Vorgehen gegen die illegalen Angebote, die meist aus nicht-europäischen Ländern betrieben würden, erleichtert werden. Selbst wenn DNS-Sperren sich technisch umgehen lassen, würden sie eine Hürde zum Zugang zu den Websites schaffen und Nutzer im Hinblick auf Urheberrechtsverletzungen sensibilisieren.

Die Bundesregierung hat damit die Chance vertan, sich gegen das höchstproblematische und fehleranfällige Instrument der Netzsperren auszusprechen. Das ist schlecht, denn die Sperren haben erhebliche, nachteilige Auswirkungen auf die Informationsfreiheit der Nutzerinnen und Nutzer. Seit Jahren weisen Expertinnen und Experten auf die Ineffektivität aufgrund der einfachen Umgehungsmöglichkeit und die hohe Fehler- und Missbrauchsanfälligkeit hin. Das scheint die Große Koalition alles nicht zu stören. Ungeachtet der großen Bedenken zieht sie nicht den naheliegenden Schluss, im Urheberrecht von Netzsperren abzulassen.

Für uns Grüne gilt nach wie vor das Grundprinzip „Löschen statt sperren“. Der Einsatz von grundrechtssensiblen Instrumenten wie Netzsperren kann nur ultima Ratio sein und muss grundsätzlich an hohe Voraussetzungen geknüpft werden, die vom demokratisch-legitimierten Gesetzgeber selbst festzulegen sind. Die Bundesregierung hat es versäumt, sich um einen effektiven Rechtsschutz für die Urheberinnen und Urheber zu kümmern. Für dessen Gewährleistung sorgen nun private Unternehmen in fragwürdiger Art und intransparenter Weise. Damit wird auch die Intention des europäischen Gesetzgebers konterkariert, eine verbesserte grenzüberschreitende Rechtsverfolgung und -durchsetzung von Vergehen und Straftaten im Netz zu schaffen. Dann wären Netzsperren erst gar nicht notwendig.

Bezogen auf die Tätigkeit der CUII als solches scheint die Bundesregierung etwas verhaltenere Töne anzuschlagen. Wohingegen Sie zu einem früheren Zeitpunkt noch verlautbaren ließ, sie begrüße die Einrichtung der CUII, hält sie nunmehr fest, nach derzeitigem Sachstand bestünden keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Gründung. Die Bundesregierung tut zudem ihre Ansicht kund, dass aktuell kein Anlass für eine Überarbeitung der gesetzlichen Vorgaben besteht. Die praktischen Auswirkungen der CUII will sie weiter beobachtet. Die Einschätzung der Bundesregierung kann ein gerichtliches Verfahren natürlich nicht ersetzen. Wichtige Fragen bleiben daher auch nach den Antworten der Bundesregierung ungeklärt, etwa ob die Clearingstelle tatsächlich rechtmäßig errichtet wurde oder in welchen Fällen im Urheberrecht Netzsperren verlangt werden können.